財 經 科技 | 股 票 房 產 原 創 |   中國經濟時報電子版
商 業 地 方 | 文 化 汽 車 APP |   中國經濟時報數字報

原創新聞

首頁 > 首頁欄目 > 原創新聞

推動住房公積金改革及改革選項分析

中國經濟新聞網 2020-05-23 08:00:04


  ■鄭秉文
  
  住房公積金存廢的問題再次成為社會熱點話題。有觀點認為住房公積金制度不公平,住房公積金已經完成了歷史使命,為減輕企業負擔,主張廢除住房公積金。
  
  筆者認為,住房公積金制度目前仍有存在的價值,應繼續保留。
  
  住房公積金的制度效率與制度公平
  
  從住建部官網公布的《全國住房公積金2018年年度報告》可鳥瞰住房公積金的制度效率與制度公平問題,并對該制度有大致了解。根據公積金的“年報”,公積金的制度效率可歸納為4個特點,制度公平方面可歸納為四大特點。先看住房公積金的4個制度效率特征。
  
  第一,受益率比較高。建立公積金制度以來,累計發放個人住房貸款3335萬筆(含2套2次以上貸款),其中雙職工占三分之一,合計大約有5500萬人受益,在1.44億實繳職工中,38%的人成功成為住房貸款人。住房公積金制度的本質是一項互助制度,作為互助制度,能有38%的成員受益,這個比例不算低。
  
  第二,房貸水平適宜有效。2018年發放個人住房貸款253萬筆,發放金額1.02萬億元,平均下來每筆房貸大約40萬元,在二三線城市夠交首付基本上可以解決貸款,而無須再另外組合商業貸款。
  
  第三,為職工減輕沉重利息負擔。公積金貸款利率較低,五年期以上3.25%,比商業個人住房貸款基準利率低1.65—2個百分點。2018年發放的房貸可為貸款職工節約利息支出2020億元,平均每筆貸款按10年計算,可節約利息支出8萬元。20多年來,公積金制度為職工減輕上萬億元的利息負擔,這是公積金制度生命力之所在。
  
  第四,行政管理成本完全來自提取的管理費。全國有342個公積金管理中心,服務網點3439個,全國公積金從業人員4.4萬人,其中40%是非在編人員,2018年提取管理費117億元,每億元資產的綜合管理成本21萬元,包括所有從業人員的工資獎金、辦公場地、辦公設備、公務費用等,整個公積金系統是一個自收自支系統。在全國繳費型福利制度里,比如社會保險系統,甚至包括全國社;鹄硎聲,其所有運行管理成本(人員工資和辦公場所辦公設備等)都來自財政經費,而住房公積金制度的管理成本完全自我消化,這在我國目前繳費型福利制度里是非常少見的。
  
  我們從《全國住房公積金2018年年度報告》再考察一下住房公積金的四個制度公平特征。
  
  第一,覆蓋面逐漸擴大。截至2018年,公積金繳存職工數1.44億人,在我國繳費型福利制度里,覆蓋面屬于較大的。例如,在具有可比性的社會保險制度中,除醫療和養老以外,失業保險覆蓋1.96億人,生育保險2.04億,而它們強制性要大于住房公積金。其他一些繳費型制度覆蓋人數很少,例如,企業年金覆蓋不到2400萬人。
  
  第二,繳存職工結構以正規部門就業為主。在1.44億繳存職工中,機關事業單位人員31%、國企20%、私企31%、外資8%,其余10%為民非、集體企業和其他類型單位等。我國的正規部門就業有狹義和廣義之分,狹義是指城鎮公司制機構和城鎮集體單位,就業1.7億人;廣義還要加上1.4億城鎮私營就業人員,即經營地址設在縣城關鎮以上的私營企業就業人員。失業保險和工傷保險、公積金覆蓋的主要是狹義的正規部門就業人員。
  
  第三,制度透明性很好。住房公積金制度的信息披露和透明性始終做得比較好。2015年,住建部、財政部、中國人民銀行聯合發布了《關于健全住房公積金信息披露制度的通知》(建金〔2015〕26號)。此外,住建部、財政部和央行每年聯合向全社會公布的《全國住房公積金年度報告》,信息齊全,非常透明。例如,繳存職工員按單位性質劃分比例情況(公務員、事業單位、國有企業、集體企業等)、按類型公積金提取情況(提取原因、人數、比例金額)、各種類型貸款情況(房屋類型、面積、套數等)、支持保障性住房建設試點貸款情況、業務收支及增值收益情況、各省住房貸款和增值收益分配情況、資產風險情況等,在全國的繳費型福利制度里,公積金的透明度是最高的。
  
  第四,住房公積金作為一只互助性質的基金對我國住房建設發揮了3個外溢效應。一是在住房市場中占有一席之地。例如,2018年住房公積金住房消費類提取、發放個人住房貸款和公轉商貼息貸款共2.2萬億元(含將近一半的償還貸款本息提。,占全國商品住宅銷售額的17%,在個人住房貸款市場占有率16%。再如,支持貸款職工購建住房面積2.87億平方米,占全國商品住宅銷售面積的19%。二是在租房市場、房屋修繕市場中作用明顯。公積金對暫時沒有購房需求的職工在他們的租房和房屋修繕等需求方面提供了支持,已有766萬租房職工提取金額達730億元,人均年提取金額為1萬元。三是在保障性住房建設中作用巨大。住房公積金為保障性住房建設項目提供貸款支持,截至2018年末累計向373個保障性住房建設試點項目發放貸款872.15億元。此外,部分住房公積金的增值收益也為城市公共租賃住房(廉租住房)建設提供了補充資金,累計共提取公租房建設資金3365億元。再如,北京住房公積金至今累計發放項目貸款36個,貸款額度201億元,建筑面積94萬平方米,潛在解決中低收入職工家庭住房困難達9萬多戶。
  
  住房公積金的使命并未完全結束
  
  上述公積金制度的效率和公平兩個角度看,它在諸多繳費型福利制度里是表現較好的,起碼不是很差的,為住房制度轉型和解決職工住房難發揮了作用。在未來一段時期里,住房公積金的歷史使命尚未完結,它主要表現在如下幾個方面。
  
  第一,從需求端來看,住房公積金還可以發揮一定的作用。在三四線城市對工薪階層緩解住房難的作用是十分明顯的。最具說服力的是房貸率即年末個人住房貸款余額占年末住房公積金繳存余額的比率。例如,中西部大部分省區的房貸率都是70%至80%,低于70%的只有西藏(68%)、青海(69%)和新疆建設兵團(38%)。一二線城市幾乎都是85%以上,例如,北京是95%,上海96%,天津幾乎100%,江蘇、浙江、安徽、福建、貴州是95%以上。重要的是,一二線城市房價高,機關事業單位每年錄用的員工的買房壓力太大,而這些群體都是百里挑一通過“國考”考進去的,他們承擔著國家機器運行的職能,在科研教學第一線,住房公積金對他們的邊際效用最高,在二三線城市可完全依靠公積金解決購房問題。如果取消公積金,對中央部委或有些部門來講就意味著他們錄用優秀人才存在較大障礙。
  
  第二,從我國初次收入分配的格局看,保留公積金可提高勞動收入份額。眾所周知,在我國初次收入分配格局中,勞動收入份額太低。改革開放以來,勞動收入份額指標發生過波動,從上世紀90年代60%以上,到2008年國際金融危機前下滑到50%以下,后來又有所回升,這10年來有所改善,但比發達國家要平均低15到20個百分點,甚至比有的發展中國家還要低。
  
  黨的十九大報告明確指出:“堅持在經濟增長的同時實現居民收入同步增長、在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高”。2020年5月18日剛剛發布的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》再次指出:“增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬,提高勞動報酬在初次分配中的比重,在經濟增長的同時實現居民收入同步增長,在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高。”
  
  從貫徹落實中央精神角度看,公積金制度本是一件好事。主張取消公積金的觀點主要是出于為企業減負的考慮,出發點也是好的,但問題的關鍵在于,重點應該是減稅和降低社保費。我國的稅收收入主要來自間接稅,直接稅只占10%左右,長期看,應該逐漸向以直接稅稅收收入為主,但如果勞動收入份額始終太低,那就始終是一句空話。
  
  第三,從職工的獲得感來看,公積金的效果是非常明顯的。在繳存公積金時,老百姓從來也沒抱怨說基數太高了,比例太高了,他們抱怨的是社保費費率和基數太高了。老百姓和企業社保“逃費”現象非常嚴重,而公積金幾乎沒有人和企業對公積金“逃費”!為什么呢?因為公積金的“稅收楔子”是“零”,百分之百都成為職工及其家庭的可支配收入,私人屬性十分明顯。剔除公積金,我國社保繳費(包括工薪稅)的稅收楔子高達30.81%,正好等于OECD國家平均值,相比之下,北歐福利國家丹麥的稅收楔子才僅是30.99%,僅比我國高出一點點。稅收楔子比我們低的發達國家有很多,比如,有日本(29.64%)、澳大利亞(26.96%)、英國(26.51%)、盧森堡(26.29%)、愛爾蘭(24.66%)、加拿大(24.12%)、美國(23.95%)、新西蘭(17.09%)、以色列(16.08%)、瑞士(16.08%)等。
  
  重要的是,在個人和企業的社保繳費中,企業的繳費稅收楔子高達19.22%,個人繳費和個稅的稅楔分別為6.41%和5.19%,就是說,在稅收楔子的結構中,企業的社保繳費占比竟高達62.36%(個人繳費是20.79%,個稅是16.85%),這么大的稅收楔子,與職工利益割裂開來,企業當然可以“名正言順”地逃費了,職工得不到實惠,沒有獲得感,當然也愿意“配合”企業逃費了,所以形成職工和企業的“合謀”,全國人民一起“逃”社保費就成為一個潛規則,最終“吃虧”的就是社保制度。這就是繳存公積金比繳納社保費更受歡迎的主要原因。
  
  第四,公積金的中低收入階層貸款人占95%,在貧困地區尤其受到歡迎。主張廢除公積金的主要理由之一是認為這個制度不公平,窮人補貼了富人。2018年發放的1萬億元的253萬筆房貸中,95%的借款人是中低收入者,高收入者只占5%。根據《全國住房公積金2018年年度報告》,這里的中低收入是指收入低于上年當地社會平均工資3倍,高收入是指收入高于上年當地社會平均工資3倍(含)。再看年齡和購買房屋情況:40歲以下的借款人占76%,購買144平方米以下的建筑面積占89%,首套占85%。很顯然,上述這些數據說明購房者基本都是剛需階層,公積金制度實實在在的為中低收入群體購房提供了保障和支持。
  
  再用2017年幾個典型的貧困地區繳存基數來看看他們對公積金的態度和行為(數據均來自他們官網發布的住房公積金報告):甘肅定西的繳存基數是其社平工資的101%,廣西百色市是其社平工資的110%,甘肅張掖的實際繳存基數最高,是其社平工資的113%。這說明,貧困地區職工的繳存基數是非常“實”的,甚至都超過了當地社平工資,因為他們得到了實惠。
  
  第五,繳存職工人數越來越多,尤其私企職工繳存人數占比越來越大。我們再看看“體制內”和“體制外”的公平問題。在現實生活中,這一對概念可以有兩種理解。一種是指機關事業單位和國企被視為“體制內”,其他被視為“體制外”。在1.44億實繳職工中,機關事業單位4452萬人,國企2928萬人,合計7380萬人,這說明,“體制內”的繳存職工數量基本處于“飽和”狀態;另一種理解是“體制內”指正規就業部門,“體制外”指非正規就業部門,而正規就業部門有廣義和狹義之分。在機關事業單位和國企基本處于飽和狀態下,私企將成為當前和未來參加公積金的主力軍,例如,2018年公積金新開戶1990萬人,其中私企占50%(994萬人),這說明,在未來的擴大時覆蓋面過程中,私企占比逐漸提高。在正規就業群體中,對沒有參加公積金的職工來說是不公平的,但覆蓋面的擴大需要一個過程,國家在擴大公積金覆蓋面方面多次發布文件,需要雇主和雇員以及全社會的共同努力,社會保險覆蓋面也經歷了這樣一個過程。例如,城鎮企業職工基本養老保險在20年前覆蓋人口只有1.36億,而2019年高達9.67億。但如果取消了公積金,沒有加入的職工和已經加入的職工就都永遠失去了機會,只要這個制度存在,機會就存在。
  
  住房公積金制度存在的主要問題和改革建議
  
  2020年3月18日剛發布的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出:“改革住房公積金制度”。
  
  筆者認為,這是中央對住房公積金最有權威的最新的定調,態度是十分明晰的,那就是“改革”,而絕不是什么“取消”,我表示完全贊同。既然中央態度依然明朗,要改革,我們就應該先明確公積金存在問題是什么,然后再討論解決問題的辦法是什么,不是什么取不取消的問題,而是改不改革的問題了。公積金存在的問題可能很多,比如,無購房需求的年齡偏大的職工是否有權利退出、在上限之內繳存比例職工個人是否有權利選擇,等等。
  
  但是,住房公積金一直以來存在的最大問題有兩個:一是投資手段單一,收益率太低,例如,2018年增值收益率僅為1.56%;增值收益率太低直接導致的后果是職工繳存款利息太低,僅按1.5%計息。如按市場化投資收益率來算,損失巨大。以2018年結余資金8023億元為例,假如將其委托給全國社;鹄硎聲䜩硗顿Y并假定收益率按6%來計算,這一年的利息收入將高達280億。所以,二十多年下來,利息損失要有幾千億元。對職工個人來講,1.5%的計息水平遠沒能跑贏通脹率,貶值風險十分明顯,賬戶繳存資金眼睜睜看著每年在縮水;1.5%的計息水平低于社會平均工資增長率至少10個百分點,造成的“福利損失”每幾年就翻一番,在過去的22年里,單位配比繳費幾乎相當于“白交”。在過去的22年里,工資增長率加上人口增長率超過14%,這是“生物收益率”,也叫做“內部收益率”(我們大致可將其理解為實際購買力),減去1.5%的計息水平,每年的“福利損失”至少要在12%以上,22年下來,職工的福利損失是天文數字。從全社會的角度看,這是巨大的社會福利損失,是社會財富的“轉移”。第二個問題是統籌層次太低,貸款率高的地區(比如,天津99.5%)和低的地區(比如,青海78%)之間不能在全國范圍內調劑使用結余資金,從全社會的角度看,資金管理層次太低和地區割據降低了結余資金的“互助”效率。
  
  鑒于上述分析,公積金制度存在問題,但我們不能因噎廢食,對公積金存在的問題要盡快解決,不能視而不見,否則就是對繳存職工的不負責任,從某種角度講,是用價格低廉的優質資產“養肥”了國有銀行。既然有學者提出了取消公積金的動議,決策者就應該有緊迫感,抱著對人民利益負責的高度責任感盡快行動起來,不要讓一個很好的民生制度長期成為一個“軟肋”。為割除上述兩個主要弊端,筆者提出四個改革思路或說四個改革選項。
  
  第一,在不改變住房公積金中心目前行政事業單位性質的條件下擴容功能和優化結構。這是一個改良方案,是最容易、最便捷的方案,現存體制機制不做任何改變。“改良”的領域包括:在投資體制上,可采取城鎮職工基本養老保險基金委托全國社;鹄硎聲顿Y的模式,由各省分別與全國社;鹄硎聲灱s并商定投資收益率等具體事項,真實投資收益全部作為利息分配給繳存職工。在業務范圍上,允許一二線城市公積金中心利用增值收益等資金直接投資持有租賃住房,支持繳存職工通過租賃解決住房問題;在繳存上擴大覆蓋面,覆蓋城市務工者、甚至自由職業者等人群;在統籌層次上提升到全國統籌,加強各城市間資金互融互通,繳存職工可以異地接續繳存、異地提取使用、貸款;在提取使用上建立新的配貸機制,向中低收入群體傾斜,加大對租賃住房支持力度;在運行機制上提升效率,簡化提取使用手續;在監管上加強依法公開,定期披露信息。
  
  第二,改組成立全國獨立法人的政策性非銀行金融機構“國家住房公積金管理公司”(美國“兩房和吉利美”的思路)。國家住房公積金管理公司以國家信用在資本市場發行債券和證券,做大資金池,為老百姓使用住房公積金提供流動性支持和政策性擔保;在資金使用上,國家住房公積金管理公司不直接發放貸款,而是采用為繳存職工提供低息、長期信用擔保的方式支持繳存職工基本住房需求,繳存職工在獲得公積金管理公司擔保后可以選擇任何一家公積金中心和商業銀行獲得貸款。此方式可促進公積金中心和商業銀行之間的競爭,提升繳存職工獲得住房貸款的效率和服務水平。同時,國家住房公積金管理公司通過批量收購公積金中心和商業銀行的住房抵押貸款資產為其源源不斷的提供資金。在房價較高的一二線城市,通過貸款或直接投資方式支持租賃住房建設運營,促進“租購并舉”。建立全國統籌機制和全國住房公積金資金管理平臺,實現全國通存通兌和同業拆借;在運行機制和監管機制上,按照金融機構法人治理結構的方式運行,并接受監管。
  
  第三,改組成立政策性國家住房銀行(中國郵政儲蓄銀行的思路)。這是在借鑒發達國家住房儲蓄銀行模式的基礎上,將全國公積金中心改組為全國統一的獨立法人金融機構,各省市公積金中心改組為國家住房銀行的分支機構,并以國家信用在資本市場發行債券和發行證券;開展政策性住房儲蓄業務,建立差別信貸機制,向中低收入群體提供更優惠的住房金融支持,可異地繳存接續,異地提取使用、貸款;向租賃住房建設發放項目貸款。在運行機制上按照現代金融機構法人治理結構運行,建立激勵機制,促進效率提升、風險可控;在監管機制上按照政策性金融的監管機制,住建部負責住房政策規則的制定和監管,央行、銀監會負責銀行業監管規則的制定和監管。
  
  第四,與企業年金合并,整合為綜合公積金制度(新加坡中央公積金的思路)。考慮到老齡化趨勢,遵循全生命周期原則,兼顧城鎮居民在住房、養老兩方面資金需求,在全國建立統一的個人公積金賬戶兄。按照住房和養老分設兩個子賬戶,住房賬戶實行“低存低貸”,租賃住房或購買住房的可提取使用住房賬戶資金,當職工無公積金貸款或無住房消費需求時,住房賬戶資金轉移至養老賬戶。成立政策性非銀行金融機構,統一負責綜合公積金資金池的投資運作,發揮目前住房公積金和企業年金的雙重作用。
  
 。ㄗ髡呦等珖䥇f委員、中國社科院世界社保研究中心主任)
  
  

來源:中國經濟新聞網—中國經濟時報 編輯: 史曉強       
微信公眾號
中國經濟新聞網版權與免責聲明:

本網所刊登文章,除原創頻道外,若無特別版權聲明,均來自網絡轉載;
文章觀點不代表本網立場,其真實性由作者或稿源方負責;
如果您對稿件和圖片等有版權及其它爭議,請及時與我們聯系,我們將核實情況后進行相關刪除。

聯系電話:81785256;郵箱:[email protected]

報紙訂閱  關于我們  CET郵箱 
微信公眾號
微信公眾號
中國經濟新聞網 版權所有 未經書面允許不得轉載、復制或建立鏡像
聯系電話:(010)81785256 聯系郵箱: [email protected]
中國經濟時報社 地址:北京市昌平區平西府王府街 郵政編碼:102209 電話:(010)81785188(總機) (010)81785188-5100(編輯部) (010)81785186(廣告部) (010)81785178(發行部) 傳真:(010)81785121 電郵:[email protected] 站點地圖 Copyright 2011 www.928285.tw. All Rights Reserved
舉報
不良信息舉報中心
互聯網新聞信息服務許可證10120180005       京ICP備07019363號-1       京公網安備110114001037號
幸运赛车基本走势图 四川金7乐玩法介绍 炒股经历 股城模拟炒股软件 十一选五任七万能组合 内蒙古快3最大遗漏提示 陕西快乐10分电子屏 福建11选5-一定 p2p理财平台跑路 河南快三购买网址 四川金七乐基本走势图